改革工作方式 創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制 ——文成縣全面探索山區(qū)特色公共資源交易新路徑

　　前言：文成縣立足山區(qū)實(shí)際，謀“規(guī)范+改革”之策，走“制度+科技”之路，顯“公正+效率”之力，緩解了招投標(biāo)環(huán)節(jié)久治不愈、糾而復(fù)生的突出問(wèn)題，在縣域逐步形成統(tǒng)一開放、平等競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)行有序、誠(chéng)實(shí)守信的市場(chǎng)環(huán)境。該縣首創(chuàng)的全過(guò)程監(jiān)管模式編織了工程建設(shè)招投標(biāo)領(lǐng)域“標(biāo)前+標(biāo)中+標(biāo)后”全程化和“體內(nèi)+體外+社會(huì)”立體式的“天羅地網(wǎng)”，并以指導(dǎo)性文件形式鞏固了公共資源交易改革成果，逐步走出一條具有山區(qū)特色的法治化道路。

　　近年來(lái)，文成縣針對(duì)招投標(biāo)工作中存在突出問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)困難，積極探索，勇于創(chuàng)新，建立健全一整套環(huán)環(huán)相扣、不漏死角，主體、責(zé)任、監(jiān)管分明的制度，構(gòu)建了責(zé)任全覆蓋，監(jiān)管無(wú)縫隙的招投標(biāo)管理體系，較好地提升防范圍標(biāo)串標(biāo)能力，凈化了招投標(biāo)市場(chǎng)。今年以來(lái)，累計(jì)完成各類交易項(xiàng)目共295個(gè)，交易總額57.15億元，共增收節(jié)支2.46億元。主要做法是：

　　 一、注重高位謀局，打造全程立體“監(jiān)管鏈”。該縣率先全市出臺(tái)了《政府投資類項(xiàng)目建設(shè)工程招投標(biāo)全過(guò)程管理實(shí)施辦法》，將監(jiān)督的觸角覆蓋招投標(biāo)的全過(guò)程。在創(chuàng)新工作機(jī)制上，實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)制度由“原則”定位向“剛性”執(zhí)行轉(zhuǎn)變。全面執(zhí)行變更核準(zhǔn)報(bào)批制度。對(duì)工程投資金額3000萬(wàn)元以下的項(xiàng)目報(bào)審批或核準(zhǔn)部門核準(zhǔn)；對(duì)工程投資金額3000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目報(bào)縣政府研究決定。在資格審查環(huán)節(jié)施行“廉政準(zhǔn)入”制。要求所有投標(biāo)企業(yè)提供行賄犯罪檔案查詢證明資料，招標(biāo)人提交發(fā)包申請(qǐng)、專家評(píng)委評(píng)標(biāo)前必須簽訂“廉政承諾書”。對(duì)重大工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“雙簽制”，需在縣紀(jì)委(監(jiān)委)、檢察院監(jiān)督下簽訂工程合同、廉政合同。在創(chuàng)新工作流程上，實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)程序由“體外”循環(huán)向“體內(nèi)”監(jiān)管轉(zhuǎn)變。將行政部門監(jiān)督管理職權(quán)集中委托縣資管辦，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管由各部門的“體外”轉(zhuǎn)移到“體內(nèi)”，由部門“兼管”轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府“專管”。�?jiān)持“工程項(xiàng)目有效最低價(jià)中標(biāo)、出讓和租賃項(xiàng)目有效最高價(jià)中標(biāo)”的評(píng)標(biāo)原則，實(shí)行工程量清單計(jì)價(jià)招標(biāo)、開標(biāo)前公示最高限價(jià)、技術(shù)標(biāo)符合性評(píng)審等相關(guān)制度程序。建立標(biāo)后巡查制度，將企業(yè)53種不誠(chéng)信表象細(xì)化，實(shí)行違法違規(guī)行為記錄公示制度，破解了借資掛靠、違法分包及非法轉(zhuǎn)包的頑癥。今年以來(lái)，共查處違規(guī)行為3起。在創(chuàng)新監(jiān)管體系上，實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)管理由“監(jiān)督”檢查向“紀(jì)律”問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變。實(shí)行市場(chǎng)主體檔案核查追責(zé)制。對(duì)因建設(shè)單位把關(guān)不嚴(yán)致使有行賄犯罪記錄單位進(jìn)入造成嚴(yán)重后果的實(shí)行責(zé)任追究。建立重大項(xiàng)目異常動(dòng)態(tài)預(yù)警約談制度。明確建設(shè)單位、行政主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目苗頭性問(wèn)題履行約談警示職責(zé)。行政主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的重大問(wèn)題啟動(dòng)聯(lián)督聯(lián)查機(jī)制。建立全程管理責(zé)任追究機(jī)制，紀(jì)法聯(lián)動(dòng)直面失職行為。對(duì)建設(shè)工程各方和行政監(jiān)督部門責(zé)任分別實(shí)行層級(jí)問(wèn)責(zé)制、過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制，對(duì)履職不力的實(shí)行追責(zé)。對(duì)嚴(yán)重失職的給予黨政紀(jì)處分。構(gòu)成犯罪的依法移送司法機(jī)關(guān)。

　　 二、注重關(guān)口前移，構(gòu)筑標(biāo)前監(jiān)察“防火墻”。該縣將標(biāo)前審查關(guān)口前移，重心下沉，以“政府規(guī)章+部門文件+業(yè)務(wù)規(guī)范+內(nèi)部管理”為抓手，嚴(yán)格標(biāo)前管理。一是創(chuàng)新舉措營(yíng)造標(biāo)前陽(yáng)光氛圍。建立標(biāo)前信用承諾制度，要求各方簽訂《招標(biāo)投標(biāo)事前信用承諾書》，一旦違反將錄入不良行為檔案。明確了招標(biāo)人的業(yè)主主體責(zé)任，落實(shí)對(duì)招標(biāo)文件編制與審查的職責(zé)。改變以往招投標(biāo)報(bào)名時(shí)即進(jìn)行資格審查的做法，實(shí)行資格后審制，投標(biāo)企業(yè)只需基本條件符合即可進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。該制度實(shí)施后大大地增加了串標(biāo)的難度和成本。二是推進(jìn)小型工程承發(fā)包改革。修改完善《小額建設(shè)工程招標(biāo)實(shí)施辦法》，對(duì)法律法規(guī)規(guī)定公開招投標(biāo)范圍以外的政府投資小型工程劃定額段進(jìn)行分層管理，并對(duì)限額以下小額工程一律納入承發(fā)包范圍，填補(bǔ)了法律監(jiān)督真空。三是嚴(yán)格標(biāo)前現(xiàn)場(chǎng)踏勘。建設(shè)項(xiàng)目辦理招標(biāo)備案后，監(jiān)管部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查勘，防止先開工后招標(biāo)再補(bǔ)手續(xù)等違規(guī)行為。2017年以來(lái)，先后對(duì)1個(gè)先開工后招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行了查處。四是重組中介代理、小型企業(yè)平臺(tái)。修改完善《工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選定實(shí)施細(xì)則》、《小型建設(shè)工程簡(jiǎn)易招標(biāo)暫行辦法》。組建建設(shè)工程招標(biāo)代理、小型企業(yè)監(jiān)管平臺(tái)，建立企業(yè)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)制度，打破地域限制，鼓勵(lì)企業(yè)申請(qǐng)入駐，以“互聯(lián)+”模式實(shí)現(xiàn)信息共享，以負(fù)面清單形式跟蹤考評(píng)。五是實(shí)行專家評(píng)審制度。對(duì)技術(shù)要求復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)以及有特殊要求的項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)，實(shí)行專家評(píng)審制度。該制度有效預(yù)防和減少了招投標(biāo)環(huán)節(jié)量體裁衣、暗箱操作等不規(guī)范問(wèn)題的發(fā)生。今年截止目前，該縣已召開58次涉及36個(gè)工程項(xiàng)目的聯(lián)席會(huì)議，對(duì)其中16個(gè)存在不合理傾向的招標(biāo)方案進(jìn)行了糾正。

　　 三、注重創(chuàng)新設(shè)計(jì)，編織標(biāo)中監(jiān)督“安全網(wǎng)”。該縣在監(jiān)管方法上尋創(chuàng)新，緊緊圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)抓頂層設(shè)計(jì)，融入科技元素,從“互聯(lián)網(wǎng)+制度”上防范圍標(biāo)串標(biāo)。一是創(chuàng)新科技交易機(jī)制。對(duì)房屋建設(shè)、市政基礎(chǔ)、水利工程等項(xiàng)目實(shí)行電子招投標(biāo)。所有公開招標(biāo)工程項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了開標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、掛牌、競(jìng)價(jià)的全過(guò)程網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化、公共化。推行市本級(jí)與縣(市、區(qū))間遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)常態(tài)化運(yùn)作，自2017年以來(lái)成功對(duì)接遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)項(xiàng)目26宗。切實(shí)做到了“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓企業(yè)少跑腿”。2018年截止目前，共實(shí)行電子招標(biāo)項(xiàng)目60個(gè)，累計(jì)金額109240.79萬(wàn)元，平均節(jié)資率達(dá)11.41%。二是推行“綜合最優(yōu)價(jià)”評(píng)標(biāo)。首次將中標(biāo)企業(yè)技術(shù)標(biāo)內(nèi)容納入合同條款。如發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)包、掛靠等行為，將采取終止合同、追賠損失、列入黑名單、移交司法處理等措施。打破以往“只罰不獎(jiǎng)”的做法，在合同條款中明確約定工程進(jìn)度、安全文明施工管理等方面的獎(jiǎng)勵(lì)條款。目前已在28個(gè)項(xiàng)目中試行“綜合最優(yōu)價(jià)”評(píng)標(biāo)辦法。三是創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)全過(guò)程監(jiān)管載體。一方面是組建電子監(jiān)管網(wǎng)。開辟電子監(jiān)管通道，對(duì)接行政監(jiān)督部門監(jiān)管系統(tǒng)。研發(fā)串圍標(biāo)實(shí)時(shí)分析預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)可疑信息實(shí)行梳理形成數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析診斷，截止目前，共發(fā)現(xiàn)3家疑似串圍標(biāo)企業(yè)。另一方面是運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。統(tǒng)一將項(xiàng)目納入“文成縣項(xiàng)目招投標(biāo)全過(guò)程網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)”運(yùn)行，該系統(tǒng)分模塊設(shè)置小額建設(shè)工程企業(yè)、工程招標(biāo)代理、評(píng)標(biāo)專家誠(chéng)信、項(xiàng)目建設(shè)“三色警示”等四大網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，涵蓋招投標(biāo)各個(gè)方面與階段，將規(guī)范、監(jiān)督滲透到每個(gè)流程，讓服務(wù)、效能體現(xiàn)在每個(gè)細(xì)節(jié)。四是落實(shí)市場(chǎng)主體誠(chéng)信管理制度。建立招投標(biāo)誠(chéng)信體系，將影響招投標(biāo)活動(dòng)不良行為信息納入“黑名單”，錄入“信用溫州”平臺(tái)，明確三年內(nèi)不得參與招投標(biāo)活動(dòng)。目前該縣已完成投標(biāo)人、供貨商信用信息初錄入45家，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)12家，評(píng)標(biāo)專家32人。截止目前，共對(duì)1家投標(biāo)企業(yè)限制投標(biāo)資格。

　　 四是注重懲防并舉，架設(shè)標(biāo)后監(jiān)管“高壓線”。該縣在夯實(shí)標(biāo)前、標(biāo)中監(jiān)管基礎(chǔ)上，著力加強(qiáng)標(biāo)后履約監(jiān)管，形成完整監(jiān)管鏈，逐步走出了一條具有文成特色的公共資源交易法治化道路。一是探索利用軟件固定衡量限制人為因素影響監(jiān)管。鑒于再完善的制度落實(shí)都會(huì)受到執(zhí)行人能動(dòng)性影響的現(xiàn)實(shí)，該縣通過(guò)探索建立了“項(xiàng)目操作、運(yùn)行模式、服務(wù)規(guī)范、質(zhì)量評(píng)價(jià)、考核監(jiān)督、電子政務(wù)、形象標(biāo)識(shí)、日常管理”等八個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)化體系，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)科技化信息化的手段固化招標(biāo)投標(biāo)警示系統(tǒng)程序，最大限度減少人為因素干擾。二是創(chuàng)新實(shí)踐標(biāo)后履約末端科技監(jiān)管手段。對(duì)在工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置“指紋考勤機(jī)”，對(duì)中標(biāo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及“五大員”在崗情況實(shí)施指紋考勤，每月采集信息，把監(jiān)管重點(diǎn)從場(chǎng)內(nèi)向場(chǎng)外延伸。截止目前，共發(fā)現(xiàn)、整改13個(gè)在建項(xiàng)目工程施工、監(jiān)理方面存在的苗頭性問(wèn)題，并對(duì)1個(gè)項(xiàng)目存在掛靠、轉(zhuǎn)包嫌疑進(jìn)行了查處。三是整合構(gòu)建線上線下一體化聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。利用“三色警示”系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)建設(shè)單位、行政主管部門無(wú)縫對(duì)接監(jiān)管。在線上，通過(guò)在線監(jiān)測(cè)、在線監(jiān)督、在線管理、在線指揮、在線統(tǒng)計(jì)“五大功能”，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)管控。在線下，建立健全部門監(jiān)管工作機(jī)制，逐一配備督查員、開放系統(tǒng)監(jiān)管端口，從而搭建起“線上千里眼監(jiān)控、線下監(jiān)督員聯(lián)動(dòng)”的全程監(jiān)管新機(jī)制。截止目前，共約談建設(shè)單位負(fù)責(zé)人6人、施工單位法人13人，對(duì)3家施工單位下達(dá)整改告知書。四是科學(xué)統(tǒng)籌案件查處聯(lián)動(dòng)管理資源。成立工程建設(shè)領(lǐng)域辦案聯(lián)席會(huì)議，實(shí)行季會(huì)制度，加強(qiáng)信息通報(bào)和案件移送，形成辦案整體合力。今年以來(lái)，共受理處置舉報(bào)投訴、舉報(bào)、質(zhì)疑案件5起，對(duì)1家中介代理機(jī)構(gòu)的失職行為進(jìn)行調(diào)查，責(zé)成停業(yè)限期整改。此外，還啟動(dòng)案件巡察“回頭看”工作，充分釋放“流動(dòng)哨”和“回馬槍”的威力。

　　“讓權(quán)力退出、靠制度運(yùn)行。”該縣用“科技＋制度”的標(biāo)準(zhǔn)化體系和流水線作業(yè)，推動(dòng)了招投標(biāo)改革從注重標(biāo)前、標(biāo)中監(jiān)管向標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變,從單部門執(zhí)法向跨區(qū)域、全系統(tǒng)、多部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管轉(zhuǎn)變,從事后懲罰向事前預(yù)防、事中糾正、事后懲戒結(jié)合轉(zhuǎn)變。現(xiàn)實(shí)了政府投資工程項(xiàng)目招投標(biāo)責(zé)任全覆蓋，監(jiān)管無(wú)縫隙，逐步樹立起招投標(biāo)監(jiān)管“文成模式”新旗幟。